Europos Sąjungos finansinė parama kaimo plėtrai: pažeidimų identifikavimo problemos Lietuvoje.

Dr. Dalia Averkienė

Įvadas.

Bendroji žemės ūkio politika yra viena iš Europos Sąjungos (toliau – ES) politikos sričių, kuria siekiama padidinti žemės ūkio gamybos našumą, skatinti technikos pažangą, užtikrinti racionalią žemės ūkio gamybos plėtojimą, pagerinti žemės ūkiu besiverčiančių gyventojų gyvenimo sąlygas, stabilizuoti rinkas, garantuoti pakankamą tiekimą, užtikrinti vartotojams priimtinas kainas. Be šių specialiųjų žemės ūkio politikos tikslų, ES Parlamentas pasisakė už tai, kad bendroji žemės ūkio politika apimtų naujus tikslus, kurių siekiant būtų galima įveikti naujus žemės ūkio veiklos iššūkius: užtikrinti gerą produktų kokybę, visuomenės sveikatą, tvarų vystymąsi, ekonominę ir socialinę sanglaudą, aplinkos apsaugą ir kovoti su klimato kaita (Massot, A. 2016). Lietuvos Respublikai 2004 m. gegužės mėnesį įstojus į Europos Sąjungą, Lietuva, be kita ko, prisiėmė įsipareigojimus prisidėti prie kaimo plėtros, tam sudaryti teisines sąlygas, finansuoti, užtikrinti skirtos finansinės paramos įsisavinimą, kontroliuoti Europos Sąjungos ir nacionalinio biuždeto lėšų šiam tikslui tinkamą panaudojimą, imtis priemonių, kad nebūtų padaryta žala Europos Sąjungos ir nacionaliniam biudžetams.

ES politika apima įvairias sritis, kurios skirtingais aspektais yra nagrinėtos mokslinėje doktrinoje. Štai apie ES integraciją, sanglaudą yra tirta kitų mokslininkų ir pasisakyta kituose šaltiniuose (pvz., Lobanova 2015; Melnikas 2012 a; Melnikas, B. 2012 b;  Wiener, A., Diez, Th. 2009; Taran, P.; Ivarhnyuk, I.; da Conceicao Pereira Ramos, M.; Tanner, A. 2010;  Rakauskienė, O. G.; Ivashinenko, N. 2011; Potluka, O. [et al.] 2010; Muiznieks. N.; Rozenvalds, J.; Birka, I. 2013; Lisa, Van Well. 2012; Panorama, 2013; Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto tiriamoji nuomonė, 2011). ES finansinės paramos klausimus įvairiais aspektais nagrinėjo ir kiti mokslininkai (pvz.: Jakaitienė, A.; Klyvienė, V., 2007; Damulienė, A. 2012; Palšova, L., Schwarczova, L., Schwarcza, P., Bandlerova, A., 2014; Carlier, L., Rotar, I., Vidican, R., 2010). Mokslinėje doktrinoje taip pat analizuotas ES finansinės paramos poveikis kaimo plėtrai (Baležentis, A.; Baležentis, T. 2010; Vaznonis, V.; Vaznonis, B., 2011). Vis tik skirtingai nei kituose šaltiniuose, šiame straipsnyje bus analizuojamas vienas iš ES finansinės paramos kaimo plėtrai aspektų – skirtos paramos įsisavinimo pažeidimų identifikavimo problemos.

Įgyvendinant ES finansinę paramą kaimo plėtrai reikia užtikrinti efektyvų jos naudojimą ir įsisavinimą. ES paramą administruojančios institucijos, pagal tam tikras taisykles (Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos administravimo taisyklės, 2007 (toliau – Administravimo taisyklės, 2007); Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos administravimo taisyklės, 2014 (toliau – Administravimo taisyklės, 2014), priima paraiškas, jas vertina, jeigu atitinka tinkamumo kriterijus, paraiškos priimamos, pasirašomos paramos sutartys, priimami mokėjimo prašymai, kurie tikrinami. Nustačius pažeidimus, parama nemokama. Projektai, kurie vykdomi ES paramos lėšomis, tikrinami visą teisės aktų nustatytą laikotarpį (5 arba 7 metus). Paramą administruojanti institucija, nustačiusi pažeidimus, kurių paramos gavėjas per nustatytą terminą nepašalino, privalo taikyti sankcijas, t. y. susigrąžinti dalį ar visą išmokėtą paramos sumą iš paramą gavusių (daugiausiai verslo) subjektų. Tinkamas ir efektyvus pažeidimų nustatymas turi lemiamos įtakos paramos subjektų finansams, jų tolimesnei veiklai. Taip pat tai turi įtakos tinkamam ES ir nacionalinio biudžeto lėšų naudojimui, t. y. ar jos bus naudojamos pagal paskirtį, ar bus pasiekti paramos tikslai, ar nebus padaryta žala ES ir nacionaliniam biudžetui. Netinkamai nustačius pažeidimus gali būti padaryta žala tiek paramos gavėjams (verslo subjektams), tiek valstybei, taip pat Europos Sąjungos biudžetui. Per ilgai trunkantis galimų pažeidimų tyrimas gali neigiamai veikti paramos gavėjų (taip pat verslo subjektų) tolimesnį projektų įgyvendinimą, kai, pavyzdžiui, ilgą laiką neišmokėjus lėšų, paramos gavėjai per likusius trumpus terminus turi įgyvendinti projektą. Kita vertus, pažeidimui nustatyti reikia ištirti visas faktines aplinkybes, surinkant įrodymus, atliekant patikras vietoje ir kt. Dėl to pagrindinė straipsnyje iškeliama problema yra kaip užtikrinti teisingą ir efektyvų pažeidimų identifikavimą, kuris sukelia pasekmes tiek verslo subjektams, tiek valstybei ir Europos Sąjungos biudžetui.

Tyrimo tikslas: iškelti reglamentavimo ir praktines pažeidimų identifikavimo problemas, susijusias su finansine parama kaimo plėtrai.

Šiam tikslui pasiekti iškeliami uždaviniai:

  1. Atskleisti pažeidimo sampratą finansinės paramos kaimo plėtrai aspektu;
  2. Iškelti pažeidimų nustatymo teisinio reguliavimo problemas;
  3. Įvardinti kai kurias praktines pažeidimų identifikavimo problemas.

Tyrimo metodika. Iškeltai problemai tirti naudoti teoriniai metodai, tokie, kaip: sisteminės analizės, loginės analizės, apibendrinimo, dokumentų analizės metodai, ir empirinis duomenų rinkimo bei sisteminimo metodas. Naudoti šaltiniai: moksliniai straipsniai, disertacijos, nacionaliniai bei Europos Sąjungos teisės aktai, empiriniai nustatytų pažeidimų duomenys.

  1. Pažeidimo samprata finansinės paramos kaimo plėtrai aspektu.

Pažeidimų identifikavimo problemoms analizuoti, pirmiausiai tikslinga atskleisti pažeidimo sampratą finansinės paramos kaimo plėtrai aspektu.

Teisinėje doktrinoje pažeidimu paprastai laikoma teisei priešinga, kalta veika, kuria padaroma žalos įstatymo saugomoms piliečių teisėms, teisėtiems interesams, apskritai teisinei tvarkai, ir kuris siejamas su sankcijų taikymu (Vaišvila, A., 2004; Kelsen, H., 2002). ES teisę ir jos įgyvendinimą ES valstybėse narėse tyrinėję mokslininkai (Thomson, R., Torenvlied, R., Arregui, J., 2007) teigia, kad pažeidimas yra tuomet, kai nevykdomi ES teisės aktų (pzv., direktyvų) reikalavimai. Pozityviojoje teisėje pažeidimas finansinės paramos kaimo plėtrai aspektu laikomas kaip bet kuris Europos Bendrijos (Europos Sąjungos) teisės aktų nuostatų pažeidimas, susijęs su ekonominės veiklos vykdytojo veiksmais ar neveikimu, dėl kurio Bendrijų bendrajam biudžetui padaroma žala sumažinant ar iš viso prarandant pajamas, gaunamas iš tiesiogiai Bendrijų vardu surinktų nuosavų lėšų, arba darant nepagrįstas išlaidas (Komisijos reglamentas (EB), 2006 m. gruodžio 14 d. Nr. 1848/2006). Nacionalinė pozityvioji teisė teisės aktų nuostatų pažeidimą (toliau taip pat – pažeidimas) apibrėžia kaip pareiškėjo arba paramos gavėjo veikimą ar neveikimą nesilaikant Europos Sąjungos ir (arba) Lietuvos teisės aktų nuostatų, dėl kurio Europos Sąjungos bendrajam biudžetui ir (arba) Lietuvos Respublikоs valstybės biudžetui padaroma arba gali būti padaryta žala (Administravimo taisyklės, 2007; Administravimo taisyklės, 2014). Toks pažeidimo apibrėžimas yra logiškas, atitinkantis bendrą pažeidimo sąvoką. Vis tik iškyla klausimas, koks pažeidimo nustatymo ir terminų santykis? Paprastai už pažeidimą taikomos sankcijos, bet ar visada už pažeidimą gali būti taikomos sankcijos? Dėl to atskleidžiant pažeidimo, susijusio su tinkamu ir efektyviu paramos kaimo plėtrai naudojimu, sąvoką, tikslinga analizuoti pažeidimo, už kurį taikoma sankcija, nustatymo ir terminų santykį.

Kaip minėta, pažeidimas siejamas su sankcijomis, kaip padarytos žalos pašalinimu. Skiriant ir įgyvendinant ES finansinę paramą kaimo plėtrai, nustatomas paramos projektų kontrolės laikotarpis, kurio metu tikrinama, kaip įgyvendinamas projektas, ar nenukrypta nuo projekto, ar nepakeista jo paskirtis, ar neperleistos už paramos lėšas įsigytos investicijos. Nustatomas penkerių arba septynerių metų laikotarpis nuo paramos sutarties pasirašymo arba sprendimo skirti paramą priėmimo dienos, per kurį tikrinama, kaip paramos gavėjas laikosi projekte ir (arba) paramos sutartyje numatytų įsipareigojimų (Administravimo taisyklės, 2007). Iš esmės panaši nuostata įtvirtinta naujojo laikotarpio taisyklėse (Administravimo taisyklės, 2014). Taigi, sankcijos už padarytus pažeidimus, susijusius su finansinės paramos kaimo plėtrai skyrimu, taikomos tik tam tikrą laikotarpį, t. y. 5 arba 7 metus (naujajame laikotarpyje nustatatytas 5 metų laikotarpis nuo paskutinio paramos išmokėjimo). Projekto kontrolės laikotarpiu priežiūrą vykdanti institucija, t. y. Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – NMA) gali ir privalo vykdyti projekto priežiūrą ir, esant pažeidimams, taikyti sankcijas. Teisės aktuose apibrėžtas projekto kontrolės laikotarpis paramos gavėją įpareigoja laikytis paramos sutartimi prisiimtų įsipareigojimų, tinkamai įgyvendinti projektą, teikti ataskaitas, informaciją paramą administruojančiai institucijai tik tam tikrą laikotarpį, t. y. 5 arba 7 metus. Tai reiškia, kad tam tikra veika ar neveikimas pažeidimu gali būti laikomas tik tuomet, jeigu veika padaroma arba neveikiama tik projekto kontrolės laikotarpiu.

Teisės aktai nustato, kad pasibaigus priežiūros laikotarpiui, paramos gavėjas turi pateikti galutinę ataskaitą. Iškyla klausimas, ar galima tam tikru laikotarpiu tikrinti projektą ir taikyti sankcijas, nors projekto kontrolės laikotarpis jau pasibaigęs? Teisės aktai paramos gavėją įpareigoja per 4 mėnesius kiekvieniems kalendoriniams metams pasibaigus NMA teikti užbaigto projekto metinę ataskaitą (Administravimo taisyklių, 2007, 187 p.; Administravimo taisyklių, 2014, 170.2 p.). Ataskaita taip pat pateikiama už paskutinius projekto vykdymo metus, t. y. už paskutinius projekto kontrolės laikotarpio metus, kai projektas turėjo būti tinkamai įgyvendintas. Be to, teisės aktai leidžia užbaigto projekto metinę ataskaitą įvertinti NMA nustatyta tvarka iki einamųjų metų spalio 31 d. (Administravimo taisyklių, 2007, 188 p.; Administravimo taisyklių, 2014, 169 p.). Jeigu nebus patikrintas projektas jau pasibaigus projekto kontrolės laikotarpiui, tai paskutiniais metais gali būti pažeidimų. Nenustačius pažeidimų ir už juos netaikant sankcijų, būtų neefektyviai panaudotos paramos lėšos, padaryta žala ES ir (arba) nacionaliniam biudžetui. Ataskaitos netikrinimas ir sankcijų neskyrimas už paskutinius metus vykdytą paramos lėšomis finansuotą veiklą, neužtikrintų efektyvaus, tinkamo paramos lėšų naudojimo. Dėl to, netgi pasibaigus projekto kontrolės laikotarpiui, turėtų būti tikrinamas projekto įgyvendinimo tinkamumas už paskutinius metus iki einamųjų metų spalio 31 d., o nustačius pažeidimus – taikomos sankcijos.

Taigi pažeidimą finansinės paramos kaimo plėtrai aspektu galima apibrėžti, kaip pareiškėjo arba paramos gavėjo veikimą ar neveikimą, nesilaikant Europos Sąjungos ir (arba) Lietuvos teisės aktų nuostatų, dėl kurio Europos Sąjungos bendrajam biudžetui ir (arba) Lietuvos Respublikоs valstybės biudžetui padaroma arba gali būti padaryta žala, už kurį taikomos sankcijos, jeigu pažeidimas padarytas projekto kontrolės laikotarpiu.

  1. Pažeidimų tinkamo ir efektyvaus nustatymo aktualumas.

Pažeidimų identifikavimo svarbą ir aktualumą parodo tai, kad kiekvienais metais pagal skirtingas Lietuvos kaimo plėtros programos priemones (pvz.: parama smulkių ūkio subjektų bendradarbiavimui; parama trumpų tiekimo grandinių ir vietos rinkų skatinimui vietos lygmeniu; kompensacinės išmokos už žemės ūkio paskirties žemės hektarą kitose vietovėse, kuriose esama gamtinių kliūčių ir kt.) patvirtinamos ir išmokamos ES ir nacionalinio biudžeto lėšos paramos gavėjams (verlo subjektams, ūkininkams), skirtos kaimo plėtrai. Lentelėje pavaizduotos skirtų ir išmokėtų lėšų sumos.

  1. Lentelė. Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos įgyvendinimui patvirtintų ir išmokėtų lėšų duomenys.

 

Metai           2014 m.          2015 m.            2016 m.

 

Patvirtinta paraiškų,

pasirašyta sutarčių

 

72 107

 

106 754

 

63 416

 

Patvirtinta paramos

Suma Eur.

 

115 457 672

 

474 407 272

 

250 688 738

 

Išmokėta paramos suma

Eur.

 

893 639

 

112 818 656

 

118 534 324

Lentelė sudaryta autorės, apibendrinant NMA pateiktus duomenis (Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos  įgyvendinimo statistika).

Iš pateiktų duomenų lentelėje matyti, kad paprastai paskiriamos ir patvirtinamos didesnės paramos sumos, negu išmokamos. Lėšas skyrus pagal investicines priemones, paramos suma išmokama tuomet, kai nustatoma, jog investicijos atliktos tinkamai (pvz., įsigyta tinkama įranga, tinkamai ir laiku pastatyti statiniai projekte numatytai veiklai įgyvendinti ir pan.) ir laikantis nustatytų terminų. Dėl to svarbu tinkamai ir efektyviai įvertinti pateiktus mokėjimo prašymus (pagal pateiktus mokėjimo prašymus sprendžiama, ar investicijos atliktos), nustatyti, ar nepadaryti pažeidimai, dėl kurių parama neturėtų būti išmokama. Tik įsitikinus, kad pažeidimų nėra, paramos suma gali būti išmokama paramos gavėjui. Nustačius pažeidimus, paramos suma ar jos dalis nemokama. Vykdant projekto priežiūrą projekto kontrolės laikotarpiu, nustačius pažeidimus, taip pat gali būti taikomos sankcijos – visos ar dalies paramos sumos susigrąžinimas. Kuo anksčiau nustatomi pažeidimai, tuo gali būti efektyvesnis sankcijų taikymas ir žalos ES ir (ar) nacionaliniam biudžetui išvengimas. Dėl šių aplinkybių, pažeidimo tinkamas ir efektyvus (savalaikis) nustatymas turi reikšmės tinkamam ES finansinės paramos įsisavinimui ir finansinės paramos kaimo plėtrai tikslų pasiekimui.

Pateikus duomenis apie išmokamas paramos lėšas kaimo plėtrai, tikslinga nurodyti informaciją apie nustatomų pažeidimų kiekį, sumas, kurias nusprendžiama susigrąžinti ar jų neskirti dėl nustatytų pažeidimų. Šiuo tikslu empirinio tyrimo pagalba buvo atlikta Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijoje gautų ir tirtų 2015 m. ir 2016 m. pažeidimų, kurių sankcijos suma didesnė nei 28 962,00 Eur, analizė. Atsižvelgiant į tai, kad pažeidimai, dėl kurių siūlomos sankcijos suma yra mažesnė nei 28 962,00 Eur, tiriami NMA, dėl to bendras Lietuvoje išnagrinėjamų pažeidimų kiekis yra didesnis ir bendra taikomų sankcijų suma yra didesnė. Pažeidimai tiriami vadovaujantis Teisės aktų nuostatų pažeidimų administravimo taisyklių, 2010, 10 p. Nuo 2016 m. gruodžio 15 d. įsigaliojo minėtų taisyklių pakeitimas, pagal kurį Žemės ūkio ministerijoje pažeidimai bus nagrinėjami, kai siūlomos sankcijos suma didesnė nei 50 000 Eur (Žemės ūkio ministro 2010 m. vasario 5 d. įsakymo Nr. 3D-80 pakeitimas, 2016).

  1. Lentelė. Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos įgyvendinimui patvirtintų ir išmokėtų lėšų duomenys.
Metai           2014 m.          2015 m.            2016 m.

 

Patvirtinta paraiškų,

pasirašyta sutarčių

 

72 107

 

106 754

 

63 416

 

Patvirtinta paramos

Suma Eur.

 

115 457 672

 

474 407 272

 

250 688 738

 

Išmokėta paramos suma

Eur.

 

893 639

 

112 818 656

 

118 534 324

Lentelė sudaryta autorės, apibendrinant NMA pateiktus duomenis (Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos  įgyvendinimo statistika).

Iš lentelėje pateiktų duomenų matyti, kad už padarytus pažeidimus siūlomos sankcijos, t. y. siekiama susigrąžinti išmokėtas, bet netinkamai panaudotas paramos lėšas ar jų dalį. Sankcijos taip pat skiriamos, t. y. neišmokama parama ar jos dalis, kai neįvykdomos sąlygos paramai gauti, pvz., nepateikti mokėjimo prašymai, paaukštintomis kainomis įsigyta įranga ir kt. Pažeidimų tyrimu siekiama užtikrinti tinkamą finansinės paramos naudojimą. Tai parodo, kad pažeidimų identifikavimas yra aktualus ir svarbus ES finansinės paramos kaimo plėtrai administravimo ir kontroliavimo procesas, kurio metu nustatomi teisės aktų pažeidimai, taikomos sankcijos (paramos ar jos dalies susigrąžinimas), kuriomis siekiama užtikrinti tinkamą ES ir nacionalinio biudžeto lėšų įsisavinimą, kad nebūtų padaryta žala ES ir nacionaliniam biudžetams. Atsižvelgiant į pažeidimų nustatymo reikšmę, tikslinga įvardinti kai kurias pažeidimų nustatymo teisinio reguliavimo ir praktines problemas.

  1. Pažeidimų nustatymo teisinio reguliavimo problemos.

Siekiant tinkamai ir efektyviai nustatyti pažeidimus, būtinas toks teisinis reguliavimas, kuris sudarytų teisines sąlygas užtikrinti pažeidimų nustatymą ir sankcijų dėl jų taikymą, kad nebūtų padaryta žala ES ir nacionaliniam biudžetams, bet taip pat nebūtų pažeistos paramos gavėjų teisės. Atsižvelgiant į ribotą straipsnio apimtį, bus aptariama keletas teisinio reguliavimo problemų.

Vienas iš sudėtingesnių pažeidimų, tiek nustatymo, tiek finansine prasme (kai siekiama pasisavinti kelis kartus didesnę paramos sumą nei ji galėtų priklausyti paramą gaunantiems asmenims įprastomis sąlygomis) yra dirbtinių sąlygų sukūrimas paramai gauti. Nepaisant šio pažeidimo sudėtingumo bei juo padaromos žalos, iki 2014 m. lapkričio mėn. Lietuvoje nebuvo nacionalinio teisinio reguliavimo, pagal kokius kriterijus turi būti nustatytas dirbtinių sąlygų sukūrimas. Tik Žemės ūkio ministro 2014 m. lapkričio 27 d. įsakymu Nr. 3D-889 patvirtinta Galimai neteisėtų sąlygų gauti paramą nustatymo metodika, taikoma administruojant paramą pagal  Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų priemones. 2015 m. kovo 24 d. patvirtinta Dirbtinai sukurtų sąlygų gauti paramą 2007–2013 metų programiniu laikotarpiu nustatymo metodika. Abu teisės aktai (minėtos metodikos) nustato kriterijus, pagal kuriuos gali būti pripažinta, jog sukurtos dirbtinės sąlygos paramai gauti. Iki šių metodikų patvirtinimo, tiriant galimą dirbtinių sąlygų sukūrimą buvo vadovaujamasi 2011 m. sausio 27 d. Komisijos reglamentu (ES) Nr. 65/2011, kurio 4 straipsnio 8 punkte abstrakčiai numatyta, jog paramos susigrąžinimo sankcija taikoma už dirbtinių sąlygų sukūrimą. Taip pat remtasi Europos Teisingumo Teismo 2013 m. rugsėjo 12 d. sprendimu byloje Nr. C‑434/12, kurioje išaiškinti dirbtinių sąlygų sukūrimo objektyvūs ir subjektyvūs kriterijai. Tiriant pažeidimus, praktikoje iškyla problema nustatyti subjektyvų kriterijų, pagal kurį turi būti atskleista paramos gavėjo kaltė, tikslas gauti didesnę paramą. Vis tik esant akivaizdiems aspektams (paramos gavėjų įkūrimo data, tie patys akcininkai, vadovai, projekto įgyvendinimo vieta, ta pati veikla, tarpusavio sandoriai, tie patys tiekėjai) nustatyta, kad sukurtos dirbtinės sąlygos paramai gauti. Teismas pripažino, kad paramos gavėjams paramos susigrąžinimo sankcija pritaikyta tinkamai ir pagrįstai (Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 3 d. sprendimas; Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 19 d. sprendimas). Vertinant kitus pažeidimus, įtartus, kad galėjo būti sukurtos dirbtinės sąlygos paramai gauti, dažnai pritrūksta įrodymų subjektyviems ir objektyviems kriterijams nustatyti. Atsižvelgiant į tai, jog metodika, nustatanti griežtesnes sankcijas, patvirtinta tik 2015 m. kovo 24 d., negali būti taikoma pažeidimams, padarytiems iki 2015 m. kovo 24 d., įgyvendinant Kaimo plėtros 2007–2013 metų priemones. Esant tokioms aplinkybėms, tikėtina, kad nacionalinio teisinio reguliavimo trūkumai galėjo turėti įtakos pažeidimų, dėl dirbtinių sąlygų sukūrimo paramai gauti, nustatymui.

Kita vertus, reikia paminėti, jog tiek 2014 m. lapkričio 27 d., tiek 2015 m. kovo 24 d. patvirtintos metodikos nustato itin detalius kriterijus. Užtenka sutapti trims (vienos ir kitos įmonės) kriterijams, jog būtų nustatytas pažeidimas ir susigrąžinta parama. Tarp kriterijų yra tokie, kaip: tie patys įmonių tiekėjai (kartais išskirtinei technikai įsigyti Lietuvoje gali dirbti tik vienas tiekėjas), ne tik tie patys juridinių asmenų akcininkai, bet tas pats direktorius, veiklos teritorija, įmonių įsteigimo data ir pan. Nėra jokių išimčių dėl įmonių steigimo datos, nors pagal kai kurias priemones parama skiriama išimtinai naujai įkurtoms įmonėms. Kyla klausimas, ar toks teisinis reguliavimas nepažeis paramos gavėjų teisių? Nustačius vos tris bendrus kriterijus, parama turi būti susigrąžinta. Abejotina, ar tokiais atvejais nebus padaryta žala paramos gavėjams, ar nebus prašoma ją atlyginti iš valstybės? Teismų praktikos šioje srityje kol kas nepavyko rasti, tačiau matyti, jog kai kurios metodikos nuostatos gali nepasiteisinti ir nepagrįstai apriboti potencialių paramos gavėjų teisę gauti paramą, dėl to turi būti peržiūrėtos.

Nacionalinio reguliavimo spragų galima rasti ir kituose teisės aktuose. Štai Įgyvendinimo taisyklių 10.4.3.3 papunktyje (Įgyvendinimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2007 m. balandžio 6 d. įsakymu Nr. 3D-15,) nurodyta, kad didžiausia metinė išmokos suma valdos savininkui yra 150 000 Lt. Ūkis negali būti skaidomas siekiant išvengti paramos apribojimų (150 000 Lt valdai).  Pagal šiuo metu galiojančias Įgyvendinimo taisyklių 24.2.1 papunkčio nuostatas (aktuali 2016-02-26 redakcija), nustatyta didžiausia metinė išmokos suma valdos savininkui yra 115 848 Eur. Taigi Įgyvendinimo taisyklės įtvirtina draudimą skaidyti žemės ūkio valdas ir tokiu būdu gauti didesnę paramos sumą. Teisinėje praktikoje yra atvejų, kai paramos gavėjai neskaidė ūkių (valdų), bet jie (tie patys subjektai) kiekvienais metais pirko naujas valdas ir tokiu būdu gavo didesnę paramą. Viena vertus, šiuo atveju nėra Įgyvendinimo taisyklių pažeidimo, nes valdų neskaidė. Kita vertus, paramą gavo tie patys subjektai, pasinaudodami tuo, jog Įgyvendinimo taisyklės nedraudė įsigyti naujų valdų. Tai vėlgi yra teisės aktų spraga. Kyla klausimas, ar taikyti Komisijos reglamento (ES) 2011 m. sausio 27 d. Nr. 65/2011 nuostatas, pagal kurias turėtų būti skiriamos sankcijos, jeigu sukurtos dirbtinės sąlygos (nors per keletą metų jokių pažeidimų nebuvo nustatyta) ar vadovautis nacionaliniais teisės aktais. Atsižvelgiant į tai, kad ES reglamentai yra tiesioginio taikymo teisės aktai, nesant nacionalinių teisės normų, reikėtų taikyti ES reglamento nuostatas. Tačiau nesant išsamaus teisinio reguliavimo, neapibrėžus dirbtinių sąlygų kriterijų, iškyla problemos identifikuojant ir taikant sankcijas dėl dirbtinių sąlygų sukūrimo. Šiuo aspektu reikėtų sutikti su Sanders, J. (Sanders, J., 2013), kuris teigia, jog nesant suderinto teisinio reguliavimo tarp valstybių narių, išlieka galimybė interpretuoti teisės normas ir galimybė valstybės narėms už tuos pačius pažeidimus taikyti skirtingas sankcijas. Dėl to svarbu ne tik nacionalinio teisinio reguliavimo tobulinimas, bet taip pat aiškesnės ir išsamesnės ES teisės aktų normos, nustatančios pažeidimų kriterijus, pagal kuriuos būtų galima taikyti sankcijas. ES teisės aktų įgyvendinimas yra kompleksinis procesas ir ne visos valstybės narės tai pasiekia (Carlier, L., Rotar, I., Vidican, R., 2010). Papildant pastarųjų mokslininkų mintis, galbūt reikėtų svarstyti apie didesnį šalių bendradarbiavimą, dalinimąsi gerąja praktika, kad būtų nuoseklumas įgyvendinant ES teisės aktus.

  1. Kai kurios praktinės pažeidimų identifikavimo problemos.

NMA paramos lėšas turi išmokėti tik tuomet, kai įvertina mokėjimo prašymą ir nustato, kad nėra pažeidimų. Esant pažeidimams, įvertinus jo pobūdį, paramos suma sumažinama arba visai nemokama. Šiuo aspektu iškyla problemos dėl mokėjimo prašymų vertinimo trukmės. Mokėjimo prašymai turi būti įvertinti per 20 d. d. (Administravimo taisyklės, 2007; 2014). Lentelėje pateikiami 2015 m. ir 2016 m. duomenys, patvirtinantys, mokėjimo prašymų vertinimo trukmę. 2015 m. duomenys pateikiami įvertinus 30 bylų, o 2016 m. sumažėjus pažeidimų, įvertinta 20 bylų.

  1. Lentelė. Mokėjimo prašymų vertinimo trukmė mėnesiais (kai vertinama įtarus pažeidimą, už kurį siūloma sankcija didesnė nei 28 962,00 Eur. Duomenys pateikiami procentais).
Vertinimo trukmė

(NMA iki perdavimo

ministerijai)

                 2015 m.

(mok. prašymai procentais,

įvertinus 30 bylų)

               2016 m.

(mok.prašymai procentais,

Įvertinus 20 bylų)

Iki 1 mėn.

 

                  0 proc.         0 proc.
Nuo 1 iki 3 mėn.

 

                  13,3 proc.         5 proc.
Nuo 3 iki 6 mėn.

 

                  26,7 proc.         40 proc.
Ilgiau nei 6 mėn.

 

                  60 proc.         55 proc.

Sudaryta autorės.

Iš lentelėje pateiktų duomenų matyti, kad mokėjimų prašymų vertinimas, kai įtariamas pažeidimas,  užtrunka ilgiau nei 20 d. d. Pernelyg ilgas vertinimas ir siekimas identifikuoti pažeidimus turi neigiamą poveikį paramos gavėjų (dažnai verslo subjektų) veiklai. Praktikoje yra atvejų, kai paramos gavėjai priversti sustabdyti projekto įgyvendinimą dėl lėšų trūkumo, areštuojamos sąskaitos, gresia bankroto bylų iškėlimas. Vieną iš atvejų galima paminėti, kai pažeidimų tyrimas, kurio metu siekta išsiaiškinti ar buvo sukurtos dirbtinės sąlygos paramai gauti, ar buvo pažeisti teisės aktai, užtruko daugiau nei 7 mėn. Tuo metu buvo sustabdytas likusios paramos sumos išmokėjimas, dėl ko areštuotos vienos iš įmonių sąskaitos (tai patvirtina arešto orderis). Nenustačius pažeidimų ir nusprendus netaikyti sankcijų, išmokėta parama. Tačiau  verslo subjektas buvo priverstas laukti 7 mėn., kas turėjo įtakos jo ūkinei veiklai. Nepalankią verslui situaciją patiria ir kiti paramos gavėjai, kurių mokėjimo prašymai vertinami pernelyg ilgai. Kita vertus, paramą administruojanti institucija privalo ištirti visas aplinkybes, surinkti įrodymus (pvz.: sąskaitas, dokumentus, patvirtinančius akcininkų ir direktorių ryšius, sutartis su tiekėjais ir pan.), kad būtų objektyviai įvertinta, ar nėra padarytas pažeidimas. Tik nustačius, jog nėra jokių pažeidimų, turi būti išmokama paramos suma. Priešingu atveju, būtų padaryta žala ES ir nacionaliniam biudžetui. Tai patvirtina tinkamo ir efektyvaus pažeidimų tyrimo, nustatymo ir sprendimo priėmimo svarbą tiek paramos gavėjams (verslo subjektams), tiek ES ir valstybei.

Kita pažeidimų identifikavimo problema susijusi su ekspertų išvadų vertinimu.

ES paramos administravimą reglamentuojantys nacionaliniai teisės aktai (Administravimo taisyklių, 2007, 5.10 p.; Administravimo taisyklių, 2014, 10.10 p.) numato, kad kilus įtarimų dėl taikytų naujo statinio statybos, rekonstravimo ir kapitalinio remonto darbų padidintų kainų, dėl nepagrįstai didelių perkamų prekių ir paslaugų kainų ar technikos / įrangos naujumo – atlieka užsakomąją išlaidų skaičiuojamųjų kainų ekspertizę arba technikos / įrangos naujumo ir (arba) nusidėvėjimo ekspertizę. Vadovaudamasi jos rezultatais, priima galutinį sprendimą dėl tinkamų finansuoti išlaidų, nustatant paramos sumą ir tinkamumą. Teisės aktų nuostatos suteikia NMA pasitelkti ekspertus ir nustatyti, ar atlikti  darbai, paslaugos, įsigytos prekės, už kurias prašoma paramos, atitinka rinkos kainas, ar jos nėra paaukštintos, siekiant didesnės paramos sumos.

Praktikoje NMA, įtarusi, kad įsigytos investicijos, už kurias prašoma paramos, įsigytos paaukštintomis kainomis, pasitelkia ekspertus, kurie įvertina, ar investicijų kaina atitinka rinkos kainas. Nustačius, kad investicijų kainos neatitinka rinkos kainų, paramos gavėjas informuojamas, kad bus neišmokėta paramos dalis, viršijusi rinkos kainas. Tokiu atveju, paramos gavėjas nesutinka ir pateikia savo samdytų ekspetų išvadas. Paramos gavėjų ekspertų pateiktos išvados visiškai skiriasi nuo NMA ekspertų išvadų (tai matyti iš Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. gruodžio 8 d. sprendimo). Iškyla tinkamo (teisingo) ir efektyvaus sprendimo išmokėti paramą klausimas. Ekspertų išvadų gavimas tiek pirmiausiai NMA, tiek paskui paramos gavėjo užtrunka. Kita vertus, esant visiškai skirtingoms išvadoms, neaišku, kuria išvada vadovautis. Klausimas viešojo administravimo institucijose (NMA, ministerijoje) svarstomas keletą kartų. NMA dažniausiai savo pozicijos nekeičia, sprendimus neskirti dalies paramos priima pagal savo ekspertų išvadas ir tokiu būdu ginčas patenka į teismą. Ginčą sprendžiant teisme, teismas turi teisę vertinti ekspertų išvadas, jas pateikusius ekspertus, išvadų išsamumą ir kt. Pasitelkus ekspertus, paramos skyrimo, sumažinimo ar neskyrimo klausimas vien tik paramą administruojančiose institucijose gali užsitęsti daugiau nei pusę metų. Lentelėje pateikiami duomenys, susiję su ekspertų išvadų gavimo, vertinimo, sprendimo trukme viešojo administravimo institucijose.

  1. Lentelė. Ekspertų išvadų gavimo ir tyrimo, gavus ekspertų išvadas, trukmė.

 

        Metai  

                2015 m.

 

               2016 m.

Institucijų užsakytų ekspertų išvadų gavimo trukmė  

nuo 2 savaičių iki 4 mėnesių

 

nuo 1,5 savaitės iki 5 mėnesių

Tyrimo trukmė institucijose po ekspertų išvadų  

nuo 3 mėn. iki 9 mėn.

 

nuo 3 mėn iki 7 mėn.

Lentelė sudaryta autorės.

Viena vertus, ekspertų išvados reikalingos siekiant nustatyti tinkamą paramos sumą ir išvengti žalos ES ir nacionaliniam biudžetui. Kita vertus, ilgai trunkantis procesas, ypač ginčą išsprendus paramos gavėjo naudai, gali padaryti žalos paramos gavėjui (verslo subjektui). Dėl užtrukusio paramos skyrimo gali būti sustabdyti investicijų (pvz., įrangos, technikos) įsigijimas, veikla, jos plėtojimas ir pan. Šią problemą gali sukelti tiek paramos gavėjų nesąžiningumas (siekimas gauti nepagrįstai didesnę paramos sumą), tiek ekspertų neobjektyvumas ar neprofesionalumas. Vis tik nustačius, kad nurodyta investicijų kaina paaukštinta, dalis paramos nemokama. Tai reiškia, kad likusi paramos dalis mokama, tačiau užtrunka jos išmokėjimas, kas gali turėti neigiamų pasekmių verslo subjektams.

Identifikuojant pažeidimus, iškyla problemos su viešųjų pirkimų vertinimu. Atsižvelgiant į ribotą tyrimų apimtį, bus iškeliama tik ta problema, kuri susijusi su viešojo administravimo subjekto priimto sprendimo, kuriuo įvertinti viešieji pirkimai, keitimu.

Pagal teisės aktus, prieš mokėdama paramą, NMA taip pat vertina, ar tinkamai atlikti viešieji pirkimai (jeigu buvo būtina juos atlikti). Pasitaiko atvejų, kai NMA nustato, kad pareiškėjas viešuosius pirkimus atliko tinkamai, priima sprendimą, jog pažeidimų nėra. Vėliau, po kelių metų, NMA pastebi, kad tie patys pirkimai atlikti pažeidus teisės aktus, dėl to priima sprendimą taikyti sankcijas. Pagal teisinį reguliavimą (Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 11 d., 36 str.) ir teismų praktiką (Lietuvos vyriausiasis administracinis teismo 2005 m. vasario 4 d. nutartis; 2012 m. kovo 16 d. sprendimas), viešojo administravimo subjektas negali keisti savo sprendimo jau priimtu klausimu (turi būti išlaikytas nuoseklumas,  rūpestingumas, išsaugotas pasitikėjimas valstybės institucijomis). Kita vertus, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d. nutarimas) nurodė, kad pagal teisinės valstybės principą teisinėje valstybėje niekas negali gauti naudos iš padaryto teisės pažeidimo. Teisės pažeidimų padariniai jokiais pagrindais ir jokiomis aplinkybėmis negali būti įteisinti (legalizuoti) vėliau priimtais kokių nors institucijų ar pareigūnų sprendimais. Susidaro situacija, kad pažeidimas nustatytas, bet negalima taikyti sankcijos. Kita vertus, ar tikrai negalima taikyti sankcijos už padarytus pažeidimus, juk iš ne teisės negali atsirasti teisė. Vis tik, jeigu pažeidimai būtų nustatyti pirmuoju sprendimu (kas nebuvo padaryta), tai paramos gavėjas būtų turėjęs galimybę ištaisyti pažeidimus ir negrėstų paramos susigrąžinimas. Iškyla klausimas, ar nebus pažeistos paramos gavėjo teisės? Juk išmokėta parama jau panaudota, investicijos atliktos, veikla vykdoma. Tai ar nustatytų viešųjų pirkimų procedūrų pažeidimas, kuris padarytas prieš keletą metų, bet administravimo institucijos nepastebėtas, turėtų lemti paramos susigrąžinimą? Manytina, kad viešojo administravimo subjektai turėtų prisiimti atsakomybę už tai, kad pažeidimas nebuvo nustatytas laiku, pirmą kartą tikrinant viešuosius pirkimus. Tuomet nebūtų išmokėta parama, verslo subjektas būtų galėjęs ištaisyti klaidas arba priimti kitus sprendimus dėl savo veiklos. Paramos susigrąžinimas po keleto metų dažnu atveju sukeltų rimtus sunkumus įmonei (atsižvelgiant į tai, kad susigrąžinamos paramos sumos didelės, žiūrėti 2 lentelę). Šiuo atveju akivaizdi pažeidimo nustatymo savalaikiškumo, efektyvumo problema (tai turi būti padaryta laiku, o ne po keleto metų). Dėl to galbūt parama galėtų būti susigrąžinti tik nustačius nusikalstamą veiklą, kuria buvo nepagrįstai praturtėta, pasisavintos lėšos  ar panašiai. Šiame straipsnyje pastaroji problema tik įvardinta, tačiau jos atskleidimas, sprendimo būdai galėtų būti atskiro tyrimo objektas.

Išvados.

  1. ES finansinė parama kaimo plėtrai turi padėti įgyvendinti žemės ūkio politikos tikslus. Dėl to pagal įvairias Lietuvos kaimo plėtos programos priemones lėšos skiriamos verslo subjektams, ūkininkams. Informacija apie skiriamas, išmokamas lėšas ir sankcijų sumas, parodo, kad pažeidimų identifikavimas yra aktualus ir svarbus ES finansinės paramos kaimo plėtrai administravimo ir kontroliavimo procesas, kurio metu nustatomi teisės aktų pažeidimai ir taikomos sankcijos (paramos ar jos dalies susigrąžinimas). Tokiu būdu siekiama užtikrinti tinkamą ES ir nacionalinio biudžeto lėšų įsisavinimą, kad nebūtų padaryta žala ES ir nacionaliniam biudžetams.
  2. Teisinio reguliavimo spragos, taip pat neadekvatus apribojimas gauti paramą ar ja naudotis, gali padaryti žalos tiek ES ir nacionaliniam biudžetui, tiek paramos gavėjams. Reikėtų peržiūrėti ir koreguoti teisės aktus, kurie nustato dirbtinių sąlygų gauti paramą kriterijus, nes kai kurie kriterijai nėra pagrįsti, suderinti su kitais teisės aktais, dėl to gali nepagrįstai apriboti galimybes gauti finansinę paramą ir įgyvendinti projektus.
  3. Mokėjimų prašymų vertinimas, ekspertų išvadų gavimas ir vertinimas yra būtinas siekiant užtikrinti tinkamą paramos naudojimą, ir, priklausomai nuo aplinkybių, gali trukti skirtingą laikotarpį. Vis tik dokumentų vertinimas, kuris lemia sprendimų dėl paramos mokėjimo (nemokėjimo) priėmimą, turi būti ne tik tinkamas, bet ir efektyvus, savalaikis, kad būtų užtikrinti tiek viešieji (ES, valstybės), tiek privatūs (verslo, kitų paramos gavėjų) interesai.